Hatékony nemzetállami cselekvés, nehézkes uniós bürokrácia – a XXI. Század Intézet elemzése

A koronavírus-járvány okozta egészségügyi, társadalmi és gazdasági válság eddig soha nem látott kihívás elé állította az Európai Uniót, amely a válságkezelés során nem egy szervezetten működő, erős legitimációjú föderális szervezetként cselekedett, sokkal inkább egy olyan bonyolult működésű, lassan reagáló és a belső politikai feszültségektől döntésképtelen intézményrendszer képét mutatta, amelyet csupán az egyes tagállamok gazdasági érdekei tartanak egyben – írja csütörtökön közzétett elemzésében a XXI. Század Intézet. Elemzőik szerint az elmúlt negyedévben jól megfigyelhető volt, hogy a védekezés során a nemzetállamok politikai autonómiája megerősödött. A tagállamok kormányai számos jogosultságot „vettek vissza” az unió közös politikai ügyeiből, részben az EU cselekvésének hiánya, illetve megkésettsége miatt, részben pedig a saját polgáraik elvárásainak engedelmeskedve. A ma rendelkezésre álló tapasztalatok azt mutatják, hogy a nemzetállamok saját hatáskörükben gyorsabb, hatékonyabb és a közösség számára eredményesebb döntéseket tudtak hozni, mint az unió bürokratikus intézményei.

A krízis kezdete óta az Európai Unió intézményi válságának újabb körvonalai rajzolódtak ki: a kormányközi szervekben a partnerek nem tudtak közös nevezőre jutni, az egyébként is lassú parlamenti döntéshozatal képtelen volt követni a felgyorsult eseményeket, az unió végrehajtó szerve, a Bizottság pedig késve, és sokszor bizonytalan hatékonyságú eszközökkel tudta csupán segíteni a tagállamokat. Az Európai Unió fennállása óta először nézett szembe mély válsággal, aminek kezelésére sem elégséges eszköztára, sem pedig kellő mértékű legitimációja nem volt, amelyet jól tükröz a meghozott – vagy épp meg nem hozott – intézkedések alacsony hatékonysága. Az elmúlt negyedév fő tanulsága az volt, hogy a kontinenst sújtó válság során a nemzetállami válaszok gyorsabbak és eredményesebbek voltak.

Hibás lépések sorozata

Miközben az Egészségügyi Világszervezet (WHO) figyelmeztetésére a legtöbb tagállam már február elején – amikor a koronavírus Olaszország mellett már Spanyolországban és Franciaországban is megjelent – megkezdte a járvány elleni felkészülést, az Európai Unió kevés figyelmet szentelt a koronavírus elleni védekezésnek. Az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDC) a koronavírus megjelenésének kezdeti szakaszában sokáig próbálta bagatellizálni a kialakult helyzetet. Andrea Ammon, a szervezet ügyvezető igazgatója, az első EU-n belüli megbetegedések után többször is úgy nyilatkozott, hogy továbbra is alacsonynak véli a koronavírus elterjedésének veszélyét. Az intézmény hivatalos véleménye február végére változott meg, amikor a járvány terjedése már több államban is felgyorsult. Hasonló álláspontot képviselt Stella Kyriakides, az Európai Bizottság egészségügyi biztosa is, aki még február végén is úgy nyilatkozott, hogy nincs szükség korlátozó intézkedésekre a koronavírus kapcsán.

Mindezek jól mutatják, hogy az Európai Unió intézményei és vezetői sokáig nem vették komolyan a koronavírus jelentette veszélyt, emiatt pedig elmaradtak a megfelelő uniós intézkedések, amelyek nagymértékben hozzá járultak ahhoz, hogy a vírus alig egy hónap alatt végigsöpört Európán.

A vírus megfékezésére tett kísérleteket a brüsszeli, túlbonyolított bürokratikus adminisztráció is gátolta. Ezt bizonyítja, hogy április elején – mindössze négy hónap után – lemondott tisztségéről Mauro Ferrari, az uniós költségvetésből működő, ugyanakkor az Európai Bizottságtól független, Európai Kutatási Tanács (ERC) elnöke. Az olasz kutató távozásának okaként a világjárványra adott, csalódást keltő uniós választ jelölte meg. Ferrari kifejtette, hogy a járvány megfékezésére kidolgozott egy átfogó kutatás-finanszírozási tervet, ami azonban ellenállásba ütközött a „brüsszeli bürokrácia útvesztőiben”. 

A COVID-19 elleni küzdelem kapcsán tett intézkedések hiányát Ursula von der Leyen-nek, az Európai Bizottság elnökének április 5-én tett nyilatkozata is bizonyítja, aki elismerte, hogy a vírus európai megjelenésének kezdeti szakaszában a föderális intézmények nem fordítottak kellő figyelmet a járvány megfékezésére. Mindezt megerősíti, hogy kevesebb, mint két héttel később, április 16-án az Európai Bizottság elnöke nyilvánosan is bocsánatot kért Olaszországtól, amiért az Európai Unió nem segítette eléggé az országot a koronavírus-járvány elleni harcban. Ezzel Ursula von der Leyen elismerte, hogy a pandémia kezdeti szakaszában az EU – a hibás döntések sorozata miatt – nem volt képes érdemi és hatékony segítséget nyújtani a tagállamok számára.

Megkésett segítségnyújtás

Az egészségügyi krízis mellett a koronavírus-járvány komoly, 2008 óta nem látott gazdasági válságot is okozott EU-ban, amely a következő hónapok nagy politikai kihívása is lesz. Annak ellenére azonban, hogy az egyes tagállamokban a korlátozó intézkedések már február elején megkezdődtek, az Európai Unió csupán március közepén jelentette be az első intézkedéseket. Ennek keretében az Európai Bizottság egy közel 37 milliárd eurós pénzügyi csomagot hagyott jóvá, amelyet a tagállamok a koronavírus elleni védekezésre költhetnek. Fontos azonban tisztázni, hogy az említett összeg nem plusz forrásként áll a tagországok rendelkezésére, hanem a már eleve az uniós költségvetésben szerepelt pénz átcsoportosításáról van szó, ami a gazdaság egyéb ágazataiból fog hiányozni.

Az Európai Bizottság által március közepén kiadott technikai elemzés szerint, a koronavírus okozta gazdasági válság körülbelül 2,5 százalékponttal csökkenti majd az EU gazdasági teljesítményét, ami azt jelenti, hogy az eddig prognosztizált 1,5 százalékos növekedés helyett 1 százalékos gazdasági csökkenésre számíthatnak a tagországok a 2020-as évben. A pénzügyi átcsoportosítással tehát, az Európai Bizottság csupán „tűzoltást” hajtott végre, a problémára azonban sem középtávú megoldási javaslatokat nem fogalmazott meg, sem pedig hosszútávra szóló, a gazdaság szerkezetét is érintő konkrét változtatási javaslatokkal nem állt elő.

Az elmúlt hónapban több forgatókönyv is megjelent egy újabb pénzügyi csomag megállapításáról, a megegyezés azonban máig várat magára. Az 540 milliárd eurós csomagról – amely az Európai Stabilitási Mechanizmus 240 milliárd eurós hitelkeretéből, az Európai Bizottság 100 milliárd eurós munkahelymegőrző programjából és az Európai Beruházási Bank 200 milliárd euró keretösszegű garanciaalapjából áll – már több, mint egy hónapja vitáznak az uniós politikusok. A kormányközi Európai Tanács legutóbbi, április 23-i ülése után csak annyit tudunk, hogy a gazdasági mentőcsomag leghamarabb júniusban léphet életbe. Mivel a részletek továbbra sem egyértelműek, legkorábban csak a május 16-án esedékes ülésen derülhet ki, hogy mely országok, mennyi pénzre és pontosan hogyan pályázhatnak majd a keretösszegből. Itt dönthetnek továbbá egy gazdasági helyreállítási, újjáépítési alap létrehozásáról is a 2021-ben kezdődő költségvetési ciklus részeként, amely azonban az elemzők egyöntetű véleménye szerint nagy valószínűséggel nem fog megtörténni, hisz a következő költségvetés alapvető számaiban sem tudtak még megállapodni a Tanácsban.

A nemzetállamok ideje

A járvány jól rávilágít az Európai Unió intézményi, működési és legitimációs válságára. A hatalmasra duzzasztott bürokratikus rendszer miatt a döntéshozatal nehézkes, hosszadalmas, egy hirtelen jött válságban nagyon gyenge hatékonyságú, szemben a sokkal gyorsabban reagáló és több eszközt felvonultatni tudó szuverén nemzetállami politikával. Az Európai Unió döntéshozó szerveinek, illetve a legfelsőbb végrehajtó intézményének, a Bizottságnak, már régóta legitimációs problémái vannak. Utóbbi, mivel „nem választott” testület, így a kezdetektől „demokratikus deficittel” működik, ami a megnövekedett jogkörök miatt legitimációs problémákat vet fel.

Az állampolgárok ezért – illetve a sokak számára „túl távol” történő döntések és az érthetetlen szakzsargont használó politika miatt – elidegenedtek a Bizottságtól és általában véve az Európai Uniótól. Az integráció által létrejött mai „fél-föderális” együttműködési formával szemben az elmúlt tíz évben – minden kutatás szerint – csökkent az állampolgári bizalom.

Az objektívnek és széles körben elfogadottnak tartott Eurobarométer felmérései szerint, a 2019-es választások enyhe javulása és optimizmusa mellett az ezredforduló óta hullámzóan csökkenő tendenciáról beszélhetünk, amely ráadásul az alapító országok körében romlott a leginkább.

Az egyes nemzetállamok – az ország sajátosságait és a járvány előrehaladottságát figyelembe véve – saját politikai eszközökkel láttak neki a védekezésnek. Az uniós tagországokban gyakorlattá vált az, hogy a gyorsabb reagálás érdekében a parlamentek az alkotmánnyal és a törvényekkel összhangban különleges felhatalmazást adtak a kormányoknak, amelyek rendeletekkel tudtak reagálni vagy a megelőzés területén (többek közt Lengyelország, Ausztria, Magyarország, Dánia), vagy a már tömeges megbetegedések lassítása érdekében (például Németország, Dánia, Norvégia, Csehország). Azokban az országokban pedig, ahol a megbetegedések és az elhalálozások tragikus mértéket értek el (Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Benelux-államok), az egyes kormányok nem várva tovább az unió segítségére, szintén szuverén módon cselekedtek, melynek hatékonysága már most tapasztalható. De a „különutas”, a többi országtól eltérő stratégiát választó Svédország is saját hatáskörében döntött arról, hogy nem vezet be szigorú korlátozásokat.

Az elmúlt hetekben számos ország szakaszosan és óvatosan elkezdte enyhíteni a korlátozásokat, illetve kivétel nélkül saját bevételeikből, az idei költségvetésből pénzügyi mentőcsomagokat különített el. A legjellemzőbb eszközök között találhatjuk a munkahelyek védelmét, a munkavállalók bérkiegészítését, a leállt gazdasági szektorok dotálását és az adópolitika saját hatáskörben való áthangolását, amelyekben a Bizottság ez idáig semmiféle érdemi javaslattal nem állt elő, csupán elfogadta a tagállamok döntését.

Első a nemzet

2020 tavaszán a koronavírus-járvány következtében olyan „stresszteszt” alá került az Európai Unió, amelynek eredménye egyértelmű: a szuverén, demokratikus módon megválasztott nemzetállami kormányok a közegészségügyi védekezés, a gazdasági mentőcsomagok és a kormányzati munka tekintetében is hatékonyabbak, mint a nehézkes, legitimitás és eszközök híján lévő föderális bürokrácia.

Az elmúlt időszak egyik legfontosabb tanulsága az, hogy kizárólag a nemzetállamok által meghozott szuverén döntéseknek, autonóm intézkedéseknek volt mérhetően hatékony és eredményes következménye. Így középtávon megjósolható az is, hogy az egyes uniós tagállamok kormányai a gazdasági intézkedések során sem fognak várni a brüsszeli bürokráciára és saját erőfeszítésekkel, az ország költségvetésének újratervezésével igyekeznek majd talpra állítani a gazdaságot.

(A XXI. Század Intézet elemzését Matyi Tamás és Nagy Ervin készítették)