Mi lesz veled Frontex? – Hatékony védelem, vagy a bürokrácia megtestesítője?

Német és francia nyomásra megerősíthetik, de le is cserélhetik az uniós bürokrácia egyik szimbólumát, az unió határőrizeti ügynökségét (Frontex). Míg egyes tagországok a bevándorlási kérdés megoldását látják a hatáskörében és létszámában is megerősített Frontex-ben, más tagállamok szerint a közös határőrizet csak ürügy a föderális Európa megvalósításához. Sóhivatal marad az ügynökség vagy utolsó mentsvára lesz a külső határait eddig megvédeni képtelen Európának? Milyen aggályokat vet fel egy bárhol, tagállami felhatalmazás nélkül is bevethető szervezet? Az Alapjogokért Központ szakértőjét kérdeztük. 

Jövő hét kedden tartja az Európai Parlament az állandó uniós határőrség vitáját, amelyen tárgyalják az unió határőrizeti ügynökségének (Frontex) megerősítését, valamint egy parti őrség létrehozását is. Bár a Frontex egy 2004-ben, a terrorizmus európai megjelenésének hatására létrehozott szervezet, jelenleg jobbára koordinációs, regisztrációs és ellenőrző feladatokat lát el. Az ügynökség szükséges megerősítését újabban Ausztria, Franciaország és Németország támogatja a migránsválságra hivatkozva, ugyanakkor más országok saját szuverenitásukat féltik a nemzeti hatáskörök megnyirbálásától, sőt a közös határőrizetben a föderális Európa megvalósítását célzó lépést sejtenek. Görögországot is csak úgy sikerült rábírni az ügynökséggel való együttműködésre, hogy a schengeni övezetből való kizárással fenyegették meg. A Finantial Times ugyanakkor brüsszeli forrásokra hivatkozva arról írt, hogy az EB-ben fölmerült egy teljesen új, a Frontexet felváltó szervezet létrehozásának terve, amely tagállami felhatalmazás nélkül is bárhol, még a nem schengeni tag uniós országokban is bevethető lenne, és a partiőrségek feladatát is ellátná.

Kovács Istvánt, az Alapjogokért Központ stratégiai igazgatóját, uniós szakértőt a Frontex múltjáról, jelenéről és jövőjéről kérdeztük.

Kovács István, az Alapjogokért Központ stratégiai igazgatója; Fotó: kozpontban.hu

A Frontexről a magyar sajtóban jobbára akkor lehetett hallani, amikor Szegeden két frontexest láttak munka közben. Tulajdonképpen miért alapították a Frontexet?
A Frontexet, azaz Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökséget egy 2004-es rendelet hozta létre, 2005-ben kezdte meg működését. Közvetlen előzménye a 2001. évi New York-i terrortámadás, amikor az európai döntéshozók is ráébredtek, hogy tenniük kell az uniós állampolgárok védelme érdekében. Korábban is több döntés és jogszabály született ezen a területen uniós szinten, de azokat egész egyszerűen nem, vagy nem megfelelő ütemben hajtották végre. Ezek után 2004-ben a madridi terrortámadás adott végső lökést az Uniónak, hiszen Madrid után egyértelmű volt az uniós állampolgárok igénye olyan szabályokra, amelyek biztonságukat garantálják, még akkor is, ha a szabadságuk egyes szeleteiről kell lemondaniuk. Az Unió azonban nem ebbe az irányba mozdult el, helyette elfogadta az úgynevezett Hágai Programot, amely a tagállamok koordináltabb fellépését célozta meg. Így született meg a Frontex, amely azonban nem egy rendvédelmi vagy határvédelmi szerv, hiszen ezek tagállami feladatok, a tagállamok látják el őket. Nincsenek tehát „Frontex-egyenruhás” rendőrök. A Frontex egy ügynökség, amely elsősorban koordinációs feladatokat lát el, elemzéseket készít, elősegíti a tagállamok közötti tapasztalatcserét stb. Folyamatosan zajlanak persze műveletek a Frontex égisze alatt, nagy részük határvédelemre irányul, de ezek esetében az ügynökség szerepe gyakorlatilag kimerül abban, hogy koordinálja a műveletben résztvevő államok infrastrukturális és humánerő felajánlásait.

Érdekes, hogy ez a folyamat az USA-ban is lejátszódott 2001 után, ott megszületett a Patriot Act és számos más olyan jogszabály, amely bizonyos szabadságjogokat is korlátozott annak érdekében, hogy az állam garantálni tudja állampolgárai biztonságát. Európában azonban még Madrid után sem igazán születtek hasonló intézkedések, helyette az EU a tagállamok közötti együttműködés elmélyítésében látta a megoldást.

A Frontex-jelentésekről nem nagyon tesz említést a sajtó, van egyáltalán beszámolási kötelezettsége a tevékenységéről?
A Frontex rendszeresen publikál kockázatelemzéseket és egyéb jelentéseket, amelyek rendre nem kapnak nagy visszhangot a sajtóban. A különböző műveletek részletes beszámolói is elérhetőek az ügynökség hivatalos weblapján. A sajtó is felvetette a Frontex felelősségét például a legutóbbi párizsi terrortámadások után. Azt azonban látni kell, hogy

az ügynökség jelenleg inkább testesíti meg azt a rossz értelemben vett brüsszeli bürokráciát, mintsem, hogy hatékony védelmet jelentene az uniós állampolgárok számára.

A Frontex is járt a magyar-szerb határon; Fotó: frontex.europa.eu

Úgy tűnik, a Frontex a jogi szabályozások miatt cselekvésképtelen, mivel minden tagállamnak és az érintett tagállamnak is beleegyezését kell adnia a fellépéséhez. Ha a Frontex emiatt “sóhivatallá” vált is, a sajtóban megjelent hírek szerint már egy új, a Frontex-et felváltó másik szervben gondolkodik az EB. Mi lenne a két szerv közötti hatásköri különbség?
Néhány éve már komoly vita zajlott uniós szinten, hogy bővítsék a Frontex hatásköreit, ám akkor az Európai Parlament végül elutasította a kezdeményezést.  Most újra előtérbe került, hogy a hatékonyság növelése érdekében szükséges lenne újabb jogosítványokkal felruházni az Ügynökséget. Ez jelenleg csak jogszabály-javaslat, tartalma sokat módosulhat a jogalkotási eljárás során, illetve egyáltalán nem biztos, hogy az Európai Parlament megszavazza majd.

A tervek szerint az újonnan létrejövő Európai Határ- és Parti Őrség végső esetben egy tagállam akarata ellenére is beavatkozhatna a kérdéses országgal, szemben a jelenlegi jogi szabályozással, amely alapján minden esetben előfeltétel a Frontex „behívása”. Minden tagállamnak fel kellene állítani egy olyan tartalékos állományt, amelyet szükség esetén bármikor az új szerv rendelkezésére bocsájt (jelenleg senki sem kötelezheti erre a tagállamokat). Így létrejönne egy ezerötszáz fős gyorsreagálású egység, amelyik azonnal be tudna avatkozni, ha erre szükség mutatkozik. A kérdés persze, hogy ki dönti el, hogy hol és mire lehet őket bevetni: a jelenlegi javaslat szerint erről a Bizottság döntene, és a Tanács minősített többséggel hagyná jóvá.

A közös uniós határvédelem fölveti a hatáskörök képességét. Nem egy új, EU által irányított független katonaság felállításának tervéről van szó?
Jelenleg a Frontex-műveletekben résztvevő határőrök/rendőrök minden esetben a fogadó ország szervének irányítása, parancsnoksága alatt működnek, ez persze nem jelenti, hogy ne használhatnának fegyvert. Az új rendszerben is felmerülhetnek ezek a kérdések, ezek jelentősége túlmutat a konkrét ügyön. A javaslat ellenzői szerint ezzel Európa végérvényesen lerakná voksát a „föderalizálódás” mellett. Tulajdonképpen olyan rendszer jöhetne létre, mint Németországban, ahol a rendvédelem a német tartományok hatásköre – amelyek tulajdonképpen tagállamok –, a határvédelem viszont föderális hatáskör. Természetesen 1.500 fő nem tudja ellátni az európai határok védelmét, de ha egyszer az Unió megkapja a hatáskört, hogy a tagállamok akarata ellenére is beavatkozzon, akkor a létszám már csak részletkérdés. Ráadásul az új erő bevetéséről a Bizottság döntene, amelynek tagjai a leginkább függetlenek az európai állampolgároktól, hiszen senki sem választja meg őket.

Migráns-vadász EU-ügynökség! – civil tüntetés a Frontex ellen; Fotó: commons.wikimedia.com

Miért ellenzik a Frontex működésék a tagállamok, amikor ennyire éles a bevándorlási helyzet? Ér ennyit a nemzeti szuverenitás hangsúlyozása?
Az államiságot sokféleképpen lehet definiálni, de minden meghatározás közös eleme, hogy van egy államterület, amely felett a szuverén állam gyakorol hatalmat. Ebbe természetesen beletartozik az állam erőszak-monopóliuma is, tehát kizárólag az állam tarthat fent fegyveres testületeket. Ezekből minden államban legalább kettő van: egy rendvédelmi és egy katonai (persze a gyakorlatban az egyes államokban sokkal differenciáltabb a szervezeti rendszer). Ezek közül bármelyiket korlátozzák uniós szinten, azzal a nemzetállamok szuverenitásából vonnak el újabb fontos szeletet. Ez tehát egy újabb veszélyes lépés lehet a nemzetállamok megszűnése felé vezető úton, amelyet egyesek kívánatosnak tartanak, jómagam megbocsájthatatlan hibának.

A Frontex-et felváltó új szerv azon tagállamokra is kiterjedne, melyek nem tagjai a schengeni övezetnek. Ezek szerint a Frontex schengenhez kötődik?
A Frontex jelenleg is egyaránt végrehajt műveleteket schengeni és nem schengeni uniós tagállamokban is. Az újdonság az lenne, hogy az Európai Határ- és Parti Őrség egységei közvetlenül beavatkozhatnának az Unió területén kívül is.